USTANOWIENIE SPECJALNEJ KOMISJI ZAGRAŻA PRAWOM CZŁOWIEKA
14 kwietnia 2023 polski parlament przyjął Ustawę o Państwowej Komisji do spraw badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczypospolitej Polskiej w latach 2007-2022 (Ustawa o Komisji ds. badania rosyjskich wpływów) [1]. Ustawa ta, nazywana powszechnie „Lex Tusk” [2], weszła w życie 31 maja 2023 roku. Na mocy ustawy powołana zostanie specjalna pozasądowa Komisja, w której skład wejdzie dziewięciu członków wybranych przez Sejm – zwykłą większością głosów. Komisja ma mandat do badania rosyjskich wpływów na bezpieczeństwo wewnętrzne Rzeczpospolitej Polskiej i skupia się na funkcjonariuszach publicznych, członkach kadry kierowniczej wyższego szczebla i innych bezpieczeństwa Polski, ale także, szerzej, na szkodę „interesów” państwa. Członkowie Komisji nie poniosą żadnej odpowiedzialności za jakiekolwiek postępowanie związane z działalnością Komisji i zasadniczo przysługuje im immunitet od odpowiedzialności za swoje działania.
Amnesty International wyraża głęboką obawę, że prawo to może być wykorzystywane do stygmatyzacji i może być nakierowane na polityków opozycji, dysydentów i inne osoby ubiegające się o pełnienie funkcji publicznych, które są krytyczne wobec rządu. Zakres władzy i oddziaływania Komisji jest szczególnie niepokojący ze względu na to, że jakikolwiek związek z Rosją może zniszczyć reputację danej osoby, ściągać niebezpieczeństwo dla jej zdrowia i życia i podważyć aspiracje polityczne. Dla przykładu, Komisja może wydać decyzję zakazującą piastowania jakiejkolwiek funkcji związanej z wydatkowaniem środków publicznych na okres 10 lat, co w istocie pozbawia daną osobę możliwości ubiegania się o urząd polityczny na całą dekadę. Szczególne obawy budzi niemal całkowity brak możliwości zakwestionowania decyzji Komisji, w tym brak gwarancji proceduralnych i dostępu do skutecznego środka odwoławczego.
Przyjęcie Ustawy o Komisji ds. badania rosyjskich wpływów i jej podpisanie przez Prezydenta Polski spotkało się z krytyką zarówno na szczeblu krajowym [3], jak i międzynarodowym [4]. Krytyka dotyczy zarówno łamania polskiej Konstytucji oraz nieprzestrzegania przez Polskę zobowiązań wynikających z międzynarodowego prawa praw człowieka. Choć Prezydent zadeklarował, że skieruje wniosek o zbadanie konstytucyjności Ustawy o Komisji ds. badania rosyjskich wpływów do oceny Trybunału Konstytucyjnego, ruch ten nie blokuje możliwości ustanowienia Komisji, która będzie mogła rozpocząć prace. Co więcej, wieloletnie starania rządu, by pozbawić Trybunał Konstytucyjny niezależności i podporządkować wpływom politycznym skład Trybunału i jego postępowanie sprawia, że ocena ta nie ma większego znaczenia.
2 czerwca 2023 roku Prezydent złożył w Sejmie nowelizację Ustawy. Prezydencki projekt miał zneutralizować niektóre z najbardziej kontrowersyjnych aspektów nowego prawa, w tym zmienić uprawnienia Komisji do zarządzania „środków zaradczych” (które de facto są sankcjami karnymi), zmienić tryb zaskarżania decyzji Komisji – zamiast sądów administracyjnych odwołania mają rozpatrywać sądy powszechne i wyłączyć możliwość pełnienia funkcji członka Komisji przez posła lub senatora. Sejm przegłosował nowelizację ustawy w kształcie zbliżonym do zaproponowanego przez Prezydenta 16 czerwca 2023 roku, jednak pozostałe postanowienia Ustawy nadal łamią prawa człowieka. Zgodnie z zasadami procedowania prawa w Polsce, Ustawa została teraz skierowana do wyższej Izby, Senatu [5].
GŁÓWNE OBAWY AMNESTY INTERNATIONAL
Ustawa o Komisji ds. badania rosyjskich wpływów powołuje ciało, zdefiniowane prawnie jako organ administracyjny, które już na pierwszy rzut oka łączy funkcje śledcze, prokuratorskie oraz nakładania kar i sankcji, co stoi w sprzeczności z zasadą podziału władzy i praworządności. Komisja faktycznie funkcjonowałaby jako organ o uprawnieniach zarezerwowanych dla sądownictwa, instytucji śledczych oraz służb wywiadowczych. Tymczasem Ustawa nie przedstawia żadnych wymagań dotyczących wykształcenia prawniczego czy doświadczenia śledczego wobec członków Komisji. Skład Komisji będzie wybierany przez Sejm zwykłą większością, co zapewnia partii rządzącej możliwość wprowadzenia do Komisji wybranych przez siebie członków, którzy mogą nie być niezależni ani bezstronni.
Mimo że prawo nakazuje, aby rozprawy i posiedzenia Komisji były publiczne, Komisja ma pełną swobodę, aby wykluczyć z postępowania media oraz aby utajnić obrady, co pozwala Komisji na prowadzenia działań i dyskusji za zamkniętymi drzwiami. Powołanie tak działającej instytucji przypomina praktyki, których skutkiem były przerażające naruszenia praw człowieka w Europie Środkowo-Wschodniej trwające przez dziesięciolecia po drugiej wojnie światowej i dotykające wszystkich tych, którzy krytykowali władze czy których uznano za dysydentów.
Sposób procedowania oraz władze przyznane Komisji łamią zasadę równości stron, prawo do niezależnego procesu sądowego i prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy. To kluczowe, aby organy o funkcjach sądowniczych (od sądów powszechnych po ustanowione zgodnie z prawem komisje śledcze oraz inne) były w pełni niezależne i wolne od wpływów politycznych. Osoby podejmujące decyzję w danej sprawie muszą mieć wolność rozstrzygania spraw niezależnie i bezstronnie, na podstawie faktów i w zgodzie z prawem, bez jakichkolwiek nacisków, presji czy niestosownego wpływu ze strony którejkolwiek władzy lub innych źródeł [6]. Zarówno rzeczywista bezstronność, jak i wrażenie zachowania bezstronności są fundamentalne dla zachowania szacunku do wymiaru sprawiedliwości [7]. Równocześnie prawo do jawnego rozpatrzenia sprawy jest kluczową gwarancją i niezależności postępowania sądowego oraz środkiem ochrony zaufania publicznego do wymiaru sprawiedliwości [8].
Amnesty International niepokoi także fakt, że Ustawa o Komisji ds. zbadania wpływów rosyjskich łamie także zasadę legalizmu. Kwestia „działania pod wpływem rosyjskim”, jak zapisano w Ustawie, nie jest jasno i precyzyjnie zdefiniowana i w ten sposób stwarza szerokie pole do nadużyć, dyskrecjonalnej i uznaniowej interpretacji oraz użycia. Co więcej, Ustawa zezwala na nałożenie kar z mocą wsteczną dla wydarzeń mających miejsce zanim Ustawa weszła w życie, a które nie były karalne w czasie zaistnienia. Zgodnie z międzynarodowym prawem i standardami praw człowieka nikt nie może być ścigany i w inny sposób karany za działanie lub zaniechanie, które nie stanowiły naruszenia w prawie krajowym lub międzynarodowym w czasie, gdy do niego doszło. Przestępstwo musi być także zdefiniowane jasno i precyzyjnie, tak aby jednostki miały możliwość regulowania zachowania względem przepisów w czasie, w którym rzekomo dopuszczają się popełnienia czynu bezprawnego [9].
Ustawa nie przewiduje także żadnych środków zabezpieczających zasadę równości stron, które zapewniłyby każdemu postawionemu przed Komisją prawo do obrony. W szczególności osoba wezwana przez Komisję nie ma wyraźnego prawa do korzystania z pomocy prawnej profesjonalnego pełnomocnika, rzetelnego procesu czy skutecznego środka odwoławczego. Władza przyznana Komisji zasadniczo łamie zasadę równości stron – oskarżony nie ma w rzeczywistości możliwości przygotowania i zaprezentowania swojej sprawy, zakwestionowania argumentów na swoją niekorzyść czy dowodów w równym stopniu, jak Komisja.
Ustawa o Komisji ds. zbadania wpływów rosyjskich może także negatywnie wpłynąć na przestrzeń społeczeństwa obywatelskiego. Komisja będzie uprawniona do badania rzekomych wpływów rosyjskich na aktywistów organizacji pozarządowych, obrońców praw człowieka, dziennikarzy, partie polityczne i inne osoby krytyczne wobec władz [10]. Komisja może być więc wykorzystana przez rząd jako narzędzie do uciszenia głosów krytyki wobec łamania praw człowieka czy innych nadużyć władzy. Dla przykładu, Ustawa jednoznacznie przyznaje Komisji możliwość badania rosyjskich wpływów na granicy państwa [11]. Umożliwia to Komisji ściganie organizacji pozarządowych, które monitorują, dokumentują i nagłaśniają naruszenia praw człowieka na granicach zewnętrznych państwa, w tym łamanie praw człowieka migrantów i uchodźców [12]. Przyznanie Komisji tak szerokiej władzy stanowi kolejny krok w ograniczaniu przestrzeni dla społeczeństwa obywatelskiego, w tym poprzez „efekt mrożący” na działaczy i organizacje obywatelskie [13].
W związku z tym Amnesty kieruje szereg apeli do władz polskich i instytucji europejskich.
DO WŁADZ POLSKICH
Amnesty International wzywa władze Polski do uchylenia w trybie pilnym Ustawy o Komisji ds. badania wpływów rosyjskich.
DO INSTYTUCJI UNII EUROPEJSKIEJ
Amnesty International z zadowoleniem przyjmuje uruchomienie postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom Polski jako państwa członkowskiego przez Komisję Europejską i wyraża nadzieję, że Komisja Europejska potraktuje sprawę Ustawy o Komisji ds. badania wpływów rosyjskich z najwyższym stopniem pilności. Przy ocenie odpowiedzi polskich władz na wezwanie do usunięcia uchybienia zobowiązaniom Komisja Europejska powinna uwzględnić głos ekspertów prawa wywodzących się ze społeczeństwa obywatelskiego oraz wziąć pod uwagę wpływ Ustawy na realizację fundamentalnych praw.
Amnesty International wzywa Parlament Europejski do dalszego stałego monitorowania rozwoju wypadków w Polsce, a także monitorowania odpowiedzi Komisji Europejskiej i Rady.
Amnesty International wzywa Radę Europejską, aby w pełni uwzględnić kwestię Ustawy o Komisji ds. zbadania rosyjskich wpływów w toczącym się postępowaniu na mocy artykułu 7. (ust.1) Traktatu o Unii Europejskiej, jako że wpisuje się w szerszą tendencję erozji praworządności i niezależności sądownictwa, która została bezpośrednio przywołana w uzasadnionym wniosku Komisji (Comission’s Reasoned Proposal). Biorąc pod uwagę szerszy atak na fundamentalne prawa w Polsce i jego wpływ na ludzi w Polsce, Komisja Europejska musi zająć się wszystkimi kluczowymi kwestiami, które zagrażają prawom gwarantowanym w artykule 2. Traktatu o UE.
DO INSTYTUCJI RADY EUROPY
Amnesty International wzywa Europejską Komisję na rzecz Demokracji przez Prawo (Komisję Wenecką) do uwzględnienia w opinii dotyczącej Ustawy o Komisji ds. zbadania wpływów rosyjskich negatywny wpływ, jaki będzie miała Ustawa w kwestii ochrony praw człowieka, praworządności i postępującego ograniczania przestrzeni społeczeństwa obywatelskiego.
Amnesty International wzywa Sekretarza Generalnego Rady Europy, Komisarza Rady Europy ds. praw człowieka oraz Zgromadzenie Parlamentarne Rady Europy (PACE), aby włączyć Ustawę o Komisji ds. zbadania wpływów rosyjskich do rozmowy z władzami Polski oraz aby podejmować działania na rzecz jej uchylenia ze względu na łamanie praw człowieka, co zostało zauważone tak przez inne państwa, jak organizacje społeczeństwa obywatelskiego czy ekspertów międzynarodowych.
Przypisy:
[1] Opublikowana w Dzienniku Ustaw pod poz. 1030. Pełny tekst ustawy: https://orka.sejm.gov.pl/proc9.nsf/ustawy/2838_u.htm
[2] Ustawa jest nazywana powszechnie „Lex Tusk”. Nazwisko Donalda Tuska, lidera jednej z największych partii opozycyjnych i byłego Przewodniczącego Rady Europejskiej, zostało przywołane bezpośrednio w uzasadnieniu do Ustawy w kontekście polityki polskiego rządu (któremu Donald Tusk przewodził w latach 2007-2014) względem Rosji. Co za tym idzie, część komentatorów twierdzi, że Ustawa jest skierowana w Donalda Tuska. Uzasadnienie do Ustawy w całości: https://orka.sejm.gov.pl/Druki9ka.nsf/0/99808ECB3BB72A3FC125890B0038A8F1/%24File/2838.pdf
[3] Warte uwagi jest w szczególności stanowisko Komitetu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk wyrażone Uchwałą nr 02/2023 KNP PAN z 01.06.2023 r. w sprawie wprowadzenia do polskiego porządku prawnego ustawy o Państwowej Komisji ds. badania wpływów rosyjskich na bezpieczeństwo wewnętrzne RP w latach 2007-2022, przyjęte przez dziekanów niemal wszystkich wydziałów prawa w Polsce: https://knp.pan.pl/index.php/strona-glowna?view=article&id=274:uchwala-nr-02-2023-komitetu-nauk-prawnych-polskiej-akademii-nauk-z-01-06-2023-r-w-sprawie-wprowadzenia-do-polskiego-porzadku-prawnego-ustawy-o-panstwowej-komisji-ds-badania-wplywow-rosyjskich-na-bezpieczenstwo-wewnetrzne-rp-w-latach-2007-2022&catid=48
[4] Dla przykładu, Stany Zjednoczone, jeden z najbliższych sojuszników Polski, publicznie wyraziły zaniepokojenie Ustawą: https://www.state.gov/concerns-over-potential-use-of-new-polish-legislation-to-target-opposition/
[5] Informacje nt. przebiegu prac legislacyjnych nad nowelizacją dostępne są na stronie Sejmu: https://www.sejm.gov.pl/sejm9.nsf/PrzebiegProc.xsp?nr=2838
[6] Vide: Amnesty International, Podręcznik sprawiedliwego procesu, wyd. drugie, ISBN: 978-83-948139-2-5, str. 112: https://www.amnesty.org.pl/wp-content/uploads/2019/07/Podrecznik-Sprawiedliwego-Procesu-Amnesty-wydanie-PL-WEB.pdf
[7] Amnesty International, Podręcznik sprawiedliwego procesu, str. 118
[8] Amnesty International, Podręcznik sprawiedliwego procesu str. 123
[9] Amnesty International, Podręcznik sprawiedliwego procesu, str. 142
[10] Wiceminister obrony narodowej Wojciech Skurkiewicz już zapowiedział, że wielu dziennikarzy powinno stanąć przed tą komisją. https://www.press.pl/tresc/76760,minister-pis-o-komisji-ds_-badania-wplywow-rosyjskich_—-powinno-stanac-przed-ta-komisja-wielu-dziennikarzy—
[11] Vide: Raport Amnesty International dot. kryzysu praw człowieka na granicy polsko-białoruskiej https://www.amnesty.org.pl/wp-content/uploads/2022/04/Raport-Amnesty-Intrnational-POLSKA-OKRUCIENSTWO-ZAMIAST-WSPOLCZUCIA-NA-GRANICY-Z-BIALORUSIA.pdf
[12] J.w.
[13] Vide: Amnesty International, Polska „Byliśmy traktowani jak przestępcy”. Od atmosfery wrogości po nękanie osób broniących praw LGBTI: https://www.amnesty.org.pl/wp-content/uploads/2022/07/Bylismy-traktowani-jak-przestepcy-raport-aktywisci_stki-LGBTI-Amnesty-International-2022.pdf
Stanowisko w języku angielskim (PDF):