Szanowny Pan
Andrzej Grzyb
Przewodniczący
Komisji Obrony Narodowej
Szanowny Panie Przewodniczący
W związku ze skierowaniem do Komisji Obrony Narodowej oraz Komisji Sprawiedliwości i Praw Człowieka projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia działań Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji oraz Straży Granicznej na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa (UD73), Amnesty International przedstawia następujące uwagi do projektu:
1. Projekt ustawy jest niezgodny z międzynarodowymi standardami wyznaczającymi zasady używania broni palnej przez funkcjonariuszy państwowych. Międzynarodowe standardy dotyczące używania broni palnej są regulowane m.in. przez Podstawowe zasady użycia siły i broni palnej przez funkcjonariuszy organów ścigania uchwalone na Ósmym Kongresie Narodów Zjednoczonych w sprawie Zapobiegania Przestępczości i Postępowania z Przestępcami (United Nations Congress on the Prevention of Crime and the Treatment of Offenders, ‘Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials’, 7 Września 1990 r., https://www.ohchr.org/en/instruments-mechanisms/instruments/basic-principles-use-force-and-firearms-law-enforcement; dalej: Podstawowe zasady użycia siły i broni palnej). Użycie broni palnej przez funkcjonariuszy musi odbywać się na podstawie i w ramach obowiązującego prawa (Amnesty International Netherlands, ‘Use of Force Guidelines for Implementation of the UN Basic Principles on the Use of Force and Firearms by Law Enforcement Officials’, Sierpień 2016 r., https://www.amnesty.nl/content/uploads/2017/01/ainl_guidelines_use_of_force_short_version_0.pdf?x79902), w sytuacjach koniecznych (Art. 4 Funkcjonariusze (…) [mogą] (…) użyć siły i broni palnej tylko wtedy, gdy inne środki są nieskuteczne lub nie rokują osiągnięcia zamierzonego rezultatu), z zachowaniem zasady proporcjonalności (Art. 5 Zawsze, gdy zgodne z prawem użycie siły i broni palnej jest nieuniknione, funkcjonariusze organów ścigania powinni zachować powściągliwość w takim użyciu i działać proporcjonalnie do wagi przestępstwa i uzasadnionego celu) oraz z zachowaniem możliwości pociągnięcia funkcjonariuszy do odpowiedzialności (Art. 7 Rządy powinny zapewnić, że arbitralne lub niewłaściwe użycie siły i broni palnej przez funkcjonariuszy organów ścigania będzie karane jako przestępstwo zgodnie z ich prawem).
Nie ulega wątpliwości, że projekt ustawy stoi w sprzeczności z Podstawowymi zasadami użycia siły i broni palnej, w szczególności z zasadą odpowiedzialności. Projektowana ustawa stanowi bowiem w Art. 10a.: „1. Nie popełnia przestępstwa funkcjonariusz Policji, funkcjonariusz Straży Granicznej lub żołnierz Żandarmerii Wojskowej, który z naruszeniem zasad użycia lub wykorzystania środków przymusu bezpośredniego i bezprawnego zamachu na nienaruszalności granicy państwowej, używa tych środków lub broni palnej lub je wykorzystuje, w związku z wykonywaniem czynności lub zadań służbowych…” (podobnie Art.10a, punkt 2). W wyniku przyjęcia projektowanej regulacji, niezwykle trudne będzie wyegzekwowanie odpowiedzialności za niezgodne z prawem, niekoniecznie czy nieproporcjonalne użycie broni przez funkcjonariuszy państwowych.
2. Projekt ustawy nie wypełnia żadnej istotnej luki, gdyż w obecnym stanie prawnym żołnierze oraz funkcjonariusze Straży Granicznej mogą już używać broni palnej w uzasadnionych przypadkach. Z ustawy o Straży Granicznej (Ustawa z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej, Dz.U. 2024 poz. 915) wynika, że siły zbrojne mogą być wysłane do pomocy Straży Granicznej i wówczas żołnierze mogą podobnie jak funkcjonariusze straży granicznej używać broni palnej w obronie życia i zdrowia, a także „nienaruszalności granicy państwowej”. Przepisy o obronie koniecznej i stanie wyższej konieczności także wyłączają odpowiedzialność karną w adekwatnych sytuacjach i dopuszczają użycie broni również przez funkcjonariuszy państwowych. Wprowadzenie przepisów sankcjonujących bezprawność w stosowaniu śmiercionośnej broni palnej może doprowadzić do przyzwolenia na naruszanie praw człowieka wobec uchodźców i migrantów.
Polityka przyzwolenia na brutalność wobec osób próbujących przekroczyć polsko-białoruską granicę jest konsekwentnie realizowana przez obecny polski rząd, kontynuujący podejście swoich poprzedników. Wprowadzenie niekaralności działania skutkującego pozbawieniem życia drugiej osoby musi być zrównoważone koniecznym i wyjątkowo doniosłym interesem publicznym. W tym przypadku próżno szukać takiego interesu. Podstawowe zasady użycia siły i broni palnej wprost przestrzegają przed zmianą przepisów w szczególnych przypadkach: „art. 8 Wyjątkowe okoliczności, takie jak wewnętrzna niestabilność polityczna lub jakikolwiek inny nagły wypadek publiczny, nie mogą być powoływane w celu uzasadnienia jakiegokolwiek odstępstwa od tych podstawowych zasad.” Tymczasem omawiany projekt ustawy został zaproponowany jako odpowiedź na kryzys humanitarny związany z zwiększoną liczbą prób przekroczenia granicy polsko-białoruskiej. Wyjątkowa sytuacja mająca miejsca na terytorium Polski nie może być uzasadnianiem dla łamania praw człowieka. W wyroku C-72/22 z dnia 30 czerwca 2022 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) uznał, że wprowadzenie stanu wyjątkowego nie może naruszać prawa do azylu. W swojej argumentacji Trybunał zaznaczył, iż „masowy napływ cudzoziemców” nie może uzasadniać takich ograniczeń jak pozbawienie faktycznego prawa do azylu. Nawiązując do argumentacji TSUE oraz Podstawowych zasad użycia siły i broni palnej, należy stwierdzić, że „masowy napływ cudzoziemców” i tym razem nie może stanowić uzasadnienia dla ignorowania podstawowych praw jednostki.
3. Niezgodę Amnesty International budzi także fakt, że uprawnienia do użycia broni palnej przez funkcjonariuszy publicznych są rozszerzane poprzez wprowadzenie tzw. kontratypu, a więc okoliczności wyłączającej bezprawność czynu. Jeśli istniałaby potrzeba przyznania służbom dokładniejszych uprawnień w obszarze stosowania broni palnej, należałoby stworzyć przepisy kompetencyjne. Rozszerzenie uprawnień przez wprowadzanie kontratypu w praktyce pozwala na bezkarność nieprofesjonalnego używania broni, a także przyzwyczaja funkcjonariuszy do działania poza ramami prawa. Takie rozwiązanie tworzy ryzyko nadużywania uprawnień i stanowi złamanie konstytucyjnej zasady legalizmu. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r., Dz. U. z 1997 r. Nr 78 poz. 483 z późn. zm.) stanowi w art. 7, że „Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.” Projekt ustawy dopuszcza bezkarność działania funkcjonariuszy państwowych, co należy rozumieć jako sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawa.
Wprowadzenie kontratypu wydaje się być uzasadnione realizacją bieżących celów politycznych polskiego rządu, który za wszelką cenę chce doprowadzić do działania prawa wstecz. W przypadku wprowadzenia przepisów kompetencyjnych, osoby, które uprzednio złamały zasady używania broni palnej, musiałyby zostać pociągnięte do odpowiedzialności na gruncie dotychczas obowiązujących regulacji. Wprowadzenie kontratypu doprowadziłoby do tego, że osoby, wobec których toczy się postępowanie związane z nadużyciami zasad używania broni palnej, byłyby w praktyce zwolnione z odpowiedzialności karnej z powodu zasady stosowania ustawy karnej względniejszej dla sprawcy. Wprowadzenie ustawy, która ma w praktyce zapobiec wydaniu wyroku w indywidualnej sprawie, jest naruszeniem zasady równości, koniecznej w demokratycznym państwie prawnym. Wybrane rozwiązanie jest niebezpieczne z perspektywy praworządności i wydaje się stanowić kolejny element gry politycznej polskiego rządu.
4. Niepokój musi budzić także fakt, że projekt ustawy został złożony w momencie obowiązywania na terenie Rzeczypospolitej Polskiej tzw. „strefy buforowej” czyli obszaru, gdzie zakazany jest wstęp dla osób postronnych. Z powodu wprowadzenia strefy, dziennikarze i dziennikarki oraz organizacje społeczne nie mogą już legalnie obserwować działań polskich funkcjonariuszy ani informować opinii publicznej o naruszeniach. Dziennikarze pełnią rolę publicznego stróża powiadamiającego obywateli o sprawach mających istotne znaczenie. W obecnej sytuacji sposób używania broni palnej przez funkcjonariuszy państwowych nie będzie w żaden sposób poddany kontroli społecznej. Projekt ustawy tworzy ogromne pole do nadużyć, przed którymi uchronić może jedynie silna kontrola społeczna i transparentność działania służb państwowych. W przypadku wejścia w życie ustawy w momencie obowiązywania strefy buforowej taka kontrola społeczna jest niemożliwa.
5. Kolejną niepokojącą propozycją jest możliwość ogłoszenia przez Ministra Obrony Narodowej wytycznych w zakresie użycia przez żołnierzy broni w drodze zarządzenia nie podlegającego ogłoszeniu. To rozwiązanie doprowadzi do sytuacji, w której żołnierze będą mieli tajne instrukcje warunkujące ich prawo do używania broni. Taka dysproporcja informacji jest niebezpieczna nie tylko w świetle obecnego kryzysu humanitarnego w polsko-białoruskiej strefie przygranicznej, ale także we wszystkich sytuacjach, w których doszłoby do interakcji pomiędzy żołnierzami a cywilami.
Podsumowując, projekt ustawy o zmianie niektórych ustaw w celu usprawnienia działań Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, Policji oraz Straży Granicznej na wypadek zagrożenia bezpieczeństwa państwa (UD73), jest projektem, który należy odrzucić. Projekt ustawy jest sprzeczny z fundamentalnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego oraz tworzy bardzo znaczące pole do nadużyć i w konsekwencji łamania praw człowieka.
Z wyrazami szacunku
Anna Kulikowska
Wicedyrektorka Amnesty International Polska